In mod suprinzator, desi textul Directivelor 24 si 25 adoptate in 2014 cu privire la achizitiile publice clasice si sectoriale (transpuse in art. 104(5) lit.c al Legii nr. 98/2016 privind achizitiile publice si respectiv art. 117 (1) lit. g. al Legii nr. 99/2016 privind achizitiile sectoriale) nu se indeparteaza de textul Directivelor 17 si 18 privind achizitiile publice claisce si sectoriale adoptate in 2004 (transpuse in OUG 34/2016), totusi aplicarea procedurii de negociere fara publicarea unui anunt in cazul achizitiei de produse pe piete de marfuri reglementate continua sa genereze controverse.

Prevederile actuale (mentionate mai sus) par a fi destul de clare in ceea ce priveste procedura aplicabila in cazul achizitiei de marfuri prin bursa de marfuri, stabilind in mod expres ca pentru achizitia produselor cotate şi achiziţionate pe o piaţă de mărfuri, cum ar fi produsele agricole, materiile prime şi bursele de energie, în cazul în care structura multilaterală de tranzacţionare reglementată şi supravegheată garantează în mod natural preţurile pieţei, se aplica procedura de de negociere fără publicarea prealabilă a unui anunţ de participare. Prevederile anterioare se regasesc si in preambulul 50 al Directivei nr. 24/2014 privind achizitiile clasice.

Totusi, articolele art. 104(5) lit.c al Legii nr. 98/2016 si art. 117 (1) lit. g al Legii nr. 99/2016 privind achizitiile sectoriale, precum si corespondentele lor (art. 122 (f)  si respectiv art 252 (f)) din Ordonanta de Urgenta nr. 34/2016 privind achizitiile publice (in vigoare inainte de intrarea in vigoare a legilor mentionate mai sus) au reusit sa genereze numeroase dezbateri si decizii contradictorii cu privire la achizitia prin bursa de marfuri a anumitor produse, precum motorina si benzina.

Controversele s-au axat in general pe ceea ce include notiunea de “materii prime”, respectiv daca produse precum motorina si benzina pot fi considerate sau nu materii prime.

Pozitiile contradictorii s-au regasit inclusiv la nivelul punctelor de vedere exprimate de ANRMAP (actualul ANAP) si la nivelul CNSC care in situatii similare au stabilit diferit cu privire la aplicarea sau nu a procedurii de negociere fara publicarea unui anunt in situatia achizitiei de motorina sau benzina prin bursa de marfuri. A existat chiar un draft de Instructiune a ANRMAP prin care se incerca listarea acelor produse tranzactionate pe bursa de marfuri care se califica drept materii prime si care astfel s-ar fi incadrat in situatiile de exceptie in care poate fi aplicata procedura de negociere fara publicarea unui anunt.

Totusi, consideram ca ceea ce face incidenta aplicarea procedurii de negociere fara publicarea unui anunt ca procedura exceptionala este cotarea si tranzactionarea pe o piata de marfuri reglementata, pe care achizitorii pot achizitiona direct de la furnizori, si nu de la intermediari; in felul acesta se asigura ca pretul de achizitie este mai mic, neincluzand adaosul intermediarilor. De asemenea, achizitia prin bursa asigura prin insasi natura sa caracterul concurential al tranzactiei. Ceea ce este extrem de relevant insa este ca piata de marfuri in cauza sa perminta accesul si al altor furnizori europeni pentru a nu se incalca principiul nediscriminarii. Prof. Sue Arrowmsith insista asupra acestui aspect in lucrarea sa “The Law of Public and Utilities Procurement. Regulation in the EU and UK”, Third Edition (Sweet & Maxwell, p. 1093), asumand caracterul international pe care bursele de marfuri il au in mod obisnuit.

Din acest punct de vedere, consideram ca accentul ar trebui sa fie pus pe a determina daca sunt indeplinte urmatoarele conditii: (i) produsele respective sunt cotate şi achiziţionate pe o piaţă de mărfuri; (ii) piata de marfuri respective este reglementată şi supravegheată; (iii) structura multilaterala de tranzactionare reglementata si supravegheata garantează în mod natural preţurile pieţei.

 Acesta pare a fi si punctul de vedere al ANAP, care intr-o adresa postata pe site-ul Bursei Romane de Marfuri, enunta conditiile de mai sus, reproducand textul de lege, fara  a se concentra pe conditia calificarii drept materie prima, dar limitandu-se la reproducerea prevederilor legale, nedandu-le nicio interpretare.

Desi CNSC ajunge la concluzia ca achizitia de motorina prin intermediul bursei de marfuri poate fi realizata prin procedura de negociere fara publicarea unui anunt – in Decizia BO2016_1745 – fundamentul acestei decizii il reprezinta tot calificarea motorinei drept materie prima. Pe baza opiniilor unor specialisti in domeniul petrochimiei si a unor definitii date materiilor prime, CNSC concluzioneaza ca motorina si benzina sunt materii prime daca sunt intrebuintate pentru a produce energie (inclusiv energie mecanica) chiar daca acestea parasesc rafinaria ca produs finit.

Raportarea la calificarea drept materii prime contine in continuare riscul adoptarii unor decizii CNSC si hotarari de instanta contradictorii, fiind cunoscut ca in trecut unele Curti de Apel au considerat motorina si benzina drept materii prime, iar altele nu.

Astfel, atat din punct de vedere juridic cat si practic consideram ca accentul (si in cazul achizitiei motorinei si benzinei) ar trebui sa cada nu atat pe determinarea daca motorina si benzina sunt sau nu materii prime cat daca aceste produse sunt cotate şi achiziţionate pe o piaţă de mărfuri reglementată şi supravegheată ce garantează în mod natural preţurile pieţei.

In aceste conditii, se pune intrebarea daca Bursa de marfuri pe care sunt tranzactionate motorina si benzina reprezinta o piaţă de mărfuri reglementată şi supravegheată ce garantează în mod natural preţurile pieţei si daca motorina si benzina sunt produse cotate pe aceasta piata.

Din perspectiva supravegherii, notam ca potrivit Legii nr. 357 din 6 decembrie 2005 privind bursele de marfuri, Colegiul de conducere al Camerei de Comert si Industrie a Romaniei este autoritatea abilitata sa supravegheze bursele de marfuri.

Cat priveste criteriul reglementarii, notam ca bursa de marfuri face obiectul reglementarii prin  Legea nr. 357 din 6 decembrie 2005 privind bursele de marfuri. Bursa de Marfuri nu poate functiona decat in cadrul stabilit de catre Legea nr 357/2016 (insusi dreptul sau de autoreglementare fiind stabilit tot prin lege). Bursa de Marfuri nu poate actiona ca orice societate de actiuni, ci doar in cadrul reglementat de lege.

Motorina si benzina sunt cotate si tranzactionate pe piata de disponibil conform informatiilor de pe site-ul Bursei de Marfuri. Modul de tranzactionare pe piata de disponibil a bursei permite intalnirea cererii cu o multitudine de oferte, aspect ce conduce la determinarea naturala a unui pret ce reflecta nivelul de pret al pietei. Conditiile de inregistrare ca membrii afiliati – furnizori ai produselor prin bursa – nu sunt prohibitive astfel incat un numar mare de ofertanti poate participa la procedurile de tranzactionare pe piata la disponibil unde sunt cotate si tranzactionate motorina si benzina.

In orice caz, indiferent de categoria de produse achizitionate prin bursa de marfuri, testul ce trebuie aplicat pentru a se determina daca poate fi aplicata procedura de negociere fara publicarea unui anunt are in vedere cele trei criterii de mai sus, si mai putin daca produsele in cauza fac parte sau nu din categoria materiilor prime (materiile prime fiind doar un exemplu de astfel de produse ce pot fi achizitionate prin bursa de marfuri prin procedura de negociere fara publicarea unui anunt). Enumerarea din textul legal i.e. “pentru produsele cotate şi achiziţionate pe o piaţă de mărfuri, cum ar fi produsele agricole, materiile prime şi bursele de energie, în cazul în care structura multilaterală de tranzacţionare reglementată şi supravegheată garantează în mod natural preţurile pieţei;” este o enumerare exemplificativa si nu exhaustiva; astfel materiile prime sunt doar un exemplu de marfuri tranzactionate pe piete reglementate care pot fi achizitionate prin procedura de negociere fara publicarea unui anunt, fara sa fie insa singurele tipuri de produse achizitionate astfel.

De altfel, asa cum mentiona Ioan Baciu – membru al European Commission Stakeholder Expert Group on Public Procurement si cercetator asociat la Centrului de Studii de Buna Guvernanta al Universitatii Babes Bolyai University din Cluj-Napoca) situatiile de negociere fara publicarea unui anunt de participare “se subscriu, fara exceptie, unor cazuri particulare (fie nu exista piata pentru produsul respectiv, fie nu exista pe piata decat un singur vanzator, fie – cazul de fata – circumstantele sunt de asa natura incat libera concurenta e asigurata) care fac imposibila sau inutila aplicarea unei proceduri deschise. Deci nu conteaza natura bunului, ci mai degraba circumstantele speciale in care e achizitionat – care impun sau, dupa caz, doar justifica lipsa unei proceduri deschise.”

In contextul noilor modificari avute in vedere cu privire la legislatia achizitiilor publice, se intentioneaza clarificarea prevederilor art 104 (5) astfel incat sa fie eliminate neclaritatile vizand procedura aplicabila motorinei si benzinei prin bursa textul avand urmatorul continut „c) pentru produsele cotate şi achiziţionate pe o piaţă de mărfuri autorizata conform legii privind bursele de marfuri sau a altor legi speciale, cum ar fi, dar fara a se limita la acestea, produsele agricole, materiile prime şi activele tranzactionate pe bursele de energie, în cazul în care structura multilaterală de tranzacţionare reglementată şi supravegheată asigura operarea mecanismelor de formare în mod natural a preţurilor pieţei;”  

Desi consideram ca textul legal sustine si in forma actuala aplicarea procedurii de negociere fara publicarea unui anunt de participare si in cazul achizitiei de motorina si benzina prin bursa de valori, totusi daca numai un text expres de lege poate duce la evitarea emiterii in continuare de decizii contradictorii pe acest subiect (aspect ce afecteaza in mod substantial comunitatea de business) atunci adoptarea unei astfel de reglementari modificatoare se poate dovedi de bun augur.